Urgencias, coaliciones y pandemias: Vísteme despacio que estoy apurado

Por Santiago Soto.

Dada la inmensidad de los temas que plantea la ley de urgente consideración (LUC), evidentemente tenemos puntos de contacto con varios, de matiz con algunos y de profundo desacuerdo con otros. Sin embargo, este artículo no analizará el contenido de la ley, sino la forma. En particular destacando tres aspectos: su carácter no urgente, su nacimiento como caso extremo de lo político por encima de lo jurídico, y cómo el abuso del mecanismo ya no es sólo un problema para quienes tenemos visiones diferentes a la del gobierno, sino que impacta de manera profunda en el deterioro del debate democrático.

Lo jurídico: la declaratoria de urgencia y su uso en el pasado reciente

“Vísteme despacio que estoy apurado”. Cuentan que Napoleón Bonaparte utilizaba esa expresión cuando le pedía asistencia con la vestimenta al personal de servicio. Con los años se convirtió en una expresión útil para decir que las cosas bien hechas requieren calma y una forma correcta, incluso si el objetivo es concretarlas rápido.

Nuestra Constitución, en su artículo 168 inciso 7, reserva un espacio especial a un mecanismo de iniciativa legislativa por parte del Poder Ejecutivo al que llama de “urgente consideración”. Más allá de algunas limitaciones en materia presupuestaria y en los asuntos que requieren mayorías especiales, este mecanismo tiene una característica distintiva y única: queda aprobada si se cumple cierto plazo sin que el Parlamento se expida explícitamente en contra. El período de tratamiento es de apenas 100 días, con plazos de análisis por cámara de 30 a 45 días.

Esto ha sido comparado en cierto sentido con algunos mecanismos que delegan la potestad legislativa en el Poder Ejecutivo, ya que se puede modificar el ordenamiento jurídico sin una aprobación explícita del Parlamento. Los legisladores pueden validar sin votar lo propuesto por el Ejecutivo, por ejemplo, abrumados por la dificultad de análisis de tantos temas en tan poco tiempo.

Además de ser el proyecto de ley de urgente consideración más amplio de todos los proyectos de urgente consideración enviados al Parlamento en la historia del país por su cantidad de artículos, es el que más amplitud de temáticas contiene.

Este mecanismo, que como señala Chasquetti fue incluido en la Constitución de 1967 tras un período de dificultades de gobernabilidad y parálisis del Ejecutivo, y que se inspiró en la constitución francesa gaullista de 1958, ha sido utilizado en 12 oportunidades desde el retorno a la democracia y con diversos resultados. Sin embargo, en general, los proyectos refirieron a temas específicos tales como la declaratoria de amnistía a policías y militares, la desmonopolización del mercado de seguros o la creación del Ministerio de Desarrollo Social, entre otros. Es verdad que el Frente Amplio utilizó este mecanismo, pero siempre lo hizo para temas bien específicos. La propuesta que envió este jueves el gobierno al Parlamento implica un cambio cualitativo en el uso de la vía de la urgente consideración: este proyecto de ley tiene más artículos que todas las leyes presentadas por este mecanismo en los seis gobiernos anteriores desde la restauración democrática. Además de ser el más amplio de todos los proyectos de urgente consideración enviados al Parlamento en la historia del país por su cantidad de artículos, es el que más amplitud de temáticas contiene.

¿Es razonable legislar por esta vía de forma simultánea la regulación del mercado de combustible, la tradición centenaria de organización de la conducción de la educación básica y media en forma colegiada, cambios en el proceso penal, los chorizos artesanales y la regulación del ejercicio del derecho de huelga? Sin lugar a dudas este mecanismo no fue concebido por el constituyente con estos fines. Como señalaba el profesor José Korzeniak en su curso de derecho público, “los temas regulados deben tener cierta razonable urgencia de ser resueltos. Esta no es sólo una consideración de sentido común, sino que se deriva del carácter declarativo de la urgencia”.

En un mundo como el actual puede ser antipático defender la lentitud en la toma de decisiones, pero resulta necesario. Estamos frente a una propuesta que intenta modificar decenas de leyes a través de una ley de más de 500 artículos en un plazo exiguo y con la posibilidad de que queden aprobadas de forma automática, sin capacidad de llamar a sala a todos los interesados ni de movilizarse de la sociedad civil. Una infinidad de jornadas, de opiniones, de expertos, de sesiones de decenas de comisiones parlamentarias que se vieron plasmadas en más de 50 leyes de la República serán cambiadas de un plumazo por una sola ley en menos de 100 días.

Lo político por encima de lo jurídico: la verdadera urgencia

Tres titulares de estos días: “Diputado de Cabildo Abierto intentará convocar a Heber y Arbeleche al Parlamento por UPM”, “Rivera Elgue mintió sobre hackeo y generó fisura con Talvi y Mieres”, “Manini dijo que Cabildo Abierto no está obligado a votar toda la ley de urgencia”.

Es evidente que muchas de las medidas incluidas en la LUC no responden a una situación de urgencia. O quizás sí, quizás el presidente detecta una urgencia: la duración del período de tiempo en el cual la coalición construida para sacar al Frente Amplio del gobierno mantenga unidad de acción en el gobierno. Pero por más real que pueda ser esa urgencia, no justifica la realización de una ley de estas características, máxime viniendo de una colectividad política que basó buena parte de sus críticas en la idea de que “lo político no puede estar por encima de lo jurídico”. Aunque resulta paradójico, es real: la LUC hace justamente primar lo político por encima de lo jurídico, estirando el mecanismo de urgente consideración hasta límites peligrosos para el debate democrático.

La democracia delegativa y el deterioro del debate democrático

Guillermo O’Donnell, uno de los más célebres politólogos argentinos del siglo XX, concentraba sus baterías sobre los problemas de las democracias latinoamericanas actuales en el concepto de “democracia delegativa”. Una forma particular de democracia, donde la deliberación representativa era sustituida por una forma de presidencialismo en la cual el pueblo delega en la figura del Poder Ejecutivo casi la totalidad de las funciones de gobierno. Ya no es la ciudadanía en el debate democrático institucionalizado quien se hace cargo, sino el presidente y el Poder Ejecutivo. La LUC propuesta por el nuevo gobierno constituye el caso más extremo de esta tendencia de deterioro del debate democrático desde el retorno de la democracia.

¿Qué sucedería si todos los presidentes a partir de ahora, habilitados por esta práctica, comenzaran a legislar siempre de esta forma sobre todos los temas relevantes del quehacer nacional?

Como señala Óscar Botinelli más que una “ley ómnibus”, la LUC actual es una “ley ferrocarril” que arrastra un conjunto de cambios normativos en una amplia y profusa cantidad de temas. Más allá de la discusión sobre la propia constitucionalidad de la declaratoria de urgente consideración a un proyecto de estas características, resulta muy preocupante el uso de este mecanismo para realizar una cantidad de modificaciones tan amplias.

Las instituciones democráticas necesitan en su funcionamiento un proceso de debate de calidad que permita un análisis riguroso de las modificaciones legislativas, algunas sobre leyes que llevaron años de discusión como en el caso de varias normas penales ¿Qué sucedería si todos los presidentes a partir de ahora, habilitados por esta práctica, comenzaran a legislar siempre de esta forma sobre todos los temas relevantes del quehacer nacional?

Y por si esto fuera poco… coronavirus y distanciamiento social

El cuerpo central de este artículo fue realizado hace un más de mes, cuando todavía hacíamos asados e íbamos a trabajar a la oficina. La discusión sobre la urgencia o no de los contenidos de la LUC en ese entonces era relevante, pero ahora resulta simplemente obvia. El coronavirus ha golpeado al país de manera importantísima, tanto sanitaria como económicamente, pero sobre todo nos ha mostrado con frialdad todo el peso y el verdadero significado de la palabra urgencia.

Esta LUC ferrocarril -o portaaviones-, en el contexto de la covid-19, en el cual el propio gobierno planteó la posibilidad de una estrategia “on/off” de medidas más estrictas de distanciamiento social, resulta un problema para la calidad del debate democrático y puede incluso tener consecuencias de largo plazo muy perjudiciales para nuestro funcionamiento democrático sólido y maduro. ¿Qué sucedería si esos 500 artículos quedan aprobados sin debate parlamentario, sin participación de la sociedad civil e incluso sin posibilidad de sesionar por parte de las cámaras dentro de los tiempos constitucionales previstos? Esperemos que el gobierno tenga un buen manejo de “las perillas” sanitaria, social y económica, pero debe destacarse que una vez activada, la perilla de la LUC ya no tiene marcha atrás.

El autor agradece los enriquecedores comentarios de Agustín Canzani y del Grupo Jueves.

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